La piattaforma KMIND® applicata all’analisi del processo di liberalizzazione del mercato italiano dell’energia elettrica

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30 Marzo 2020

17 minuti

La liberalizzazione dei mercati elettrici costituisce per i governi europei una delle sfide più complesse da affrontare, anche in considerazione dei diversi interessi degli stakeholder coinvolti. Nel paper pubblicato dall’International Journal of Energy Economics and Policy dal titolo “A Public Affairs Platform for the Analysis of the Liberalization Process in the Italian Electricity Market” abbiamo cercato di far luce su queste dinamiche mediante l’analisi della Legge n. 124/2017 che punta a riformare profondamente il mercato elettrico italiano. L’adozione di una piattaforma digitale innovativa ci ha consentito di monitorare l’intero processo legislativo e di comprendere come gli interessi dei vari stakeholder siano stati tradotti all’interno delle proposte dei diversi partiti politici, fino ad arrivare, dopo oltre due anni di dibattito, all’approvazione del provvedimento il 2 agosto 2017.Questo articolo rappresenta un aggiornamento dell’analisi, tradotta in italiano, alla luce dell’approvazione del Decreto Milleproroghe 2020 (LEGGE 28 febbraio 2020, n. 8).

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La liberalizzazione del mercato elettrico in Italia è avvenuta in seguito al Decreto Bersani I del 1999 che recepiva la Direttiva Europea 92/96, o “Primo pacchetto energia”. Con questo decreto, le attività di produzione, importazione, esportazione e compravendita di energia elettrica furono interamente liberalizzate mentre le attività relative alla trasmissione e alla fornitura furono assegnate ad un gestore di sistema di trasmissione indipendente.

Al recepimento del “Secondo pacchetto energia” nel 2004, è seguito nel 2007 il Decreto Bersani II che ha introdotto il regime di tutela del consumatore, pensato come sistema provvisorio prima della completa liberalizzazione. Infine, nel 2015 il Ministero dello Sviluppo economico ha presentato al Parlamento una vasta proposta di revisione della legge sulla concorrenza che puntava a riformare molti ambiti, dalle assicurazioni alle comunicazioni, dal servizio postale ai servizi bancari e professionali, fino alle farmacie. All’interno di questa proposta, solo due paragrafi – per un totale di 159 parole – si incentravano sulla riforma del mercato elettrico. In particolare, il primo prevedeva l’abolizione del regime di tutela del consumatore a partire dal 1° gennaio 2018, mentre il secondo interveniva su alcune questioni critiche quali il controllo sui prezzi dell’energia elettrica, il livello di informazione dei consumatori, le azioni per affrontare il tema degli arretrati e la separazione del brand.Nonostante la data per la fine del regime di maggior tutela fosse stata fissata con largo anticipo, non è mai stata rispettata.

Dopo aver spostato il termine una prima volta già durante l’approvazione in Parlamento della Legge sulla Concorrenza, un secondo rinvio è stato varato ad agosto 2018, spostando la fine del regime di maggior tutela a luglio 2020. Tuttavia, anche questo rinvio non è stato sufficiente a rendere i consumatori completamente consci del passaggio al libero mercato e ad approvare i necessari correttivi. Per questi motivi si è reso necessario un ulteriore rinvio, approvato a febbraio 2020. Confidando che sia la data definitiva, il termine è stato spostato dal 1° luglio 2020 al 1° gennaio 2022, per i clienti finali di piccole dimensioni nel mercato del gas. Invece, per il mercato dell’energia elettrica per le piccole imprese il termine è il 1° gennaio 2021 e per le microimprese e per i clienti domestici sempre il 1° gennaio 2022. In ultimo luogo, viene demandato all’ARERA l’adozione di disposizioni per assicurare un servizio a tutele graduali per i clienti finali senza fornitore di energia elettrica e sulle modalità e i criteri dell’ingresso consapevole nel mercato libero dei clienti finali, nonché sull’Elenco dei soggetti abilitati alla vendita di energia elettrica ai clienti finali.

In un articolo pubblicato nel 2017, Marialessandra Carro (Partner & CIO Adl Consulting), Claudio Di Mario (Founding Partner & CEO Adl Consulting), Michele Grimaldi (Università degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale) e Gianluca Murgia (Università degli Studi di Siena) hanno analizzato il processo politico dietro le negoziazioni della Legge sulla concorrenza del 2015, l’ultimo atto normativo italiano che ha trattato profondamente la materia. Lo studio offre alcune nozioni importanti riguardo gli interessi degli stakeholder chiave ed esamina l’influenza dei diversi attori rispetto al processo regolatorio, all’interno di un framework basato sulla stakeholder analysis. L’intento è quello di evidenziare quali portatori di interesse abbiano maggiormente partecipato al dibattito su questa riforma, quali questioni siano state fonte di scontro, quali interessi siano stati particolarmente difesi dai diversi partiti e, infine, quali siano state le posizioni degli stakeholder che hanno prevalso nel testo finale della riforma.Innovativo, inoltre, è lo strumento di analisi: una piattaforma online chiamata KMIND®, che integra alcuni strumenti ideati specificamente per l’analisi del procedimento legislativo, utili ad evidenziare le relazioni tra le posizioni degli stakeholder e gli emendamenti presentati dai parlamentari (vedi Fig. 1).

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Come altri strumenti di analisi, la piattaforma potrebbe essere usata sia per analisi retrospettive che future. In quest’ultimo caso, potrebbe essere utilizzata per monitorare i temi caldi ed influenzare il loro sviluppo mediante attività di lobbying. Tali attività potrebbero essere ideate per persuadere direttamente il legislatore o per stabilire un’alleanza con altri stakeholder con interessi convergenti.

Per raggiungere gli obiettivi della ricerca Carro et al. hanno usato soltanto alcune delle funzioni presenti nella piattaforma “KMIND®”, partendo dai sistemi per l’analisi di alcune fonti secondarie, come le audizioni e il monitoraggio legislativo. In particolare, l’analisi delle audizioni fatte dal Parlamento italiano durante l’iter legislativo ha permesso di identificare i principali stakeholder, evidenziandone le posizioni rispetto alla riforma.

Le posizioni degli stakeholder sulle issues conflittuali

Partendo da sei temi ritenuti particolarmente importanti e divisivi, gli autori hanno presentato la posizione espressa dai principali stakeholder istituzionali e non durante il dibattito parlamentare. In particolare, viene mostrata l’evoluzione di ogni questione in base alle posizioni assunte dagli stakeholder che hanno partecipato maggiormente ai relativi dibattiti. Infine, analizzando i diversi emendamenti, si vede come il dibattito abbia condizionato l’orientamento di ciascun partito. Di conseguenza, per ogni tema, sono stati identificati i vincitori e gli sconfitti nell’approvazione finale di questa riforma. La Figura 2 riassume le posizioni degli stakeholder su queste sei questioni.

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Come è facilmente interpretabile dalla tabella, la posizione di ogni attore riguardo ciascun tema è definito da un + se a favore, un – se contrario e una N se viene presentato un posizionamento neutro.L’Abolizione del regime di tutela del consumatore è la questione più importante all’interno della riforma del mercato elettrico e gas, causando il maggiore contrasto tra gli stakeholder.

Tale regime, tuttora in corso, fu introdotto nel 2007 come regime provvisorio in vista della liberalizzazione completa del mercato elettrico e poi prolungato in attesa della riforma definitiva del mercato. L’ Abolizione del regime di tutela del consumatore implica che tutti gli utenti dovranno transitare al libero mercato.

Il dibattito si è sviluppato in una contrapposizione tra due fronti. Un gruppo, inclusi alcuni stakeholder come l’Autorità Antitrust (AGCM) e alcune associazioni di consumatori (AdiconsumMovimento Consumatori), avevano sperato che il regime di tutela fosse dismesso accompagnando gradualmente gli utenti nel passaggio da questo regime tariffario e fornendo regole chiare per proteggere le fasce più deboli. Infatti, nel lungo periodo, la liberalizzazione completa avrebbe dovuto facilitare dinamiche competitive portando ad una riduzione dei prezzi. Essi hanno affermato che ogni ritardo nel processo di completa liberalizzazione conferirebbe agli operatori storici un vantaggio non dovuto.

Al contrario, i sindacati e altre associazioni di consumatori (Unione Nazionale ConsumatoriFederconsumatori) hanno sostenuto che il regime di tutela del consumatore dovrebbe continuare a esistere poiché i consumatori non sono ancora in grado di assumere scelte davvero informate. È un dato di fatto che nonostante il sistema in atto consenta al consumatore di sfruttare i benefici del libero mercato, ancora in pochi ne siano pienamente consapevoli (circa metà degli utenti fino ad ora). Gli stakeholder contrari evidenziano che, in caso di completa liberalizzazione, i produttori di elettricità preferirebbero alzare i prezzi, almeno nel breve periodo, piuttosto che aumentare la concorrenza. Questo è dimostrato dal fatto che le tre associazioni di produttori di energia elettrica si sono dichiarate favorevoli all’Abolizione del regime di tutela del consumatore.Inoltre, l’Acquirente Unico, che al momento ha il compito di definire i prezzi per i consumatori all’interno del regime di tutela, ritiene non necessaria l’abolizione per raggiungere effettive condizioni di concorrenza nel settore elettrico. In merito a questo punto, R.E.TE Imprese Italia ha mostrato un approccio meno coerente. Durante le audizioni alla Camera ha espresso la sua opposizione all’abolizione del regime di tutela del consumatore mentre al Senato si è dimostrata favorevole, a condizione che venisse perseguita solo in presenza di determinate condizioni di mercato.

Questa posizione ci conduce alla seconda parte dell’analisi, strettamente legata alla prima, che riguarda il problema del termine della Scadenza del regime di tutela del consumatore. R.E.TE Imprese Italia, così come alcune associazioni di consumatori (Unione Nazionale Consumatori, Federconsumatori) e l’AEGGSI stessa (l’attuale ARERA), si è esposta contro l’individuazione di una scadenza, in considerazione del fatto che l’Abolizione del regime di tutela del consumatore richieda la valutazione preliminare di alcune condizioni di mercato.

Secondo questi attori bisogna mantenere in vigore il regime di tutela per il periodo necessario allo sviluppo completo di un mercato al dettaglio dell’elettricità, lasciando spazio ad un regime transitorio che possa superare le attuali difficoltà del mercato.Al contrario, gli stakeholder a favore dell’individuazione di un termine del regime di maggior tutela, comprese le associazioni di imprese di energia elettrica e alcune associazioni di consumatori, suggeriscono che tale soluzione sia preferibile alla precedente per via di una maggior certezza del diritto, aiutando sia i cittadini sia gli attori sul mercato a prepararsi in tempo.Anche il terzo punto è fortemente legato al primo e riguarda il Ruolo dell’Acquirente Unico nella gestione del Sistema Informativo Integrato e delle attività di Sportello e Conciliazione.Attualmente questi servizi sono di competenza del AEEGSI con il supporto dell’Acquirente Unico. In vista dell’Abolizione del regime di tutela del consumatore, l’Acquirente Unico perderebbe il suo core business, ossia la negoziazione del prezzo all’interno del regime di tutela.

Di conseguenza, alcuni stakeholder, tra i quali proprio A.U., sono favorevoli ad un rafforzamento delle responsabilità del AEEGSI per le attività di cui sopra. Altri stakeholder, invece, come CGIL e alcune associazioni dei consumatori, si sono detti contrari all’ipotesi perché determinati a mantenere la vendita dell’elettricità come funzione esclusiva dell’Acquirente Unico.

Il quarto punto è relativo agli accordi per la prestazione di offerte sul libero mercato una volta che il regime di tutela sarà revocato. In questo caso si dà per scontato che gli stakeholder si ostacoleranno a vicenda. Da una parte, le autorità di vigilanza, le associazioni di consumatori e i sindacati sono favorevoli alla definizione di standard per le prestazioni che consentano la possibilità di comparare elettronicamente le offerte.

Dall’altra, le compagnie elettriche ritengono che questi format imposti lederebbero la loro libertà di azione e non permetterebbero di valutare correttamente alcune offerte, soprattutto nel caso in cui queste includano anche servizi aggiuntivi come servizi televisivi o telefonici.

Il quinto tema, Assegnazione competitiva dei consumatori privi di fornitore, si riferisce alla fase di transizione di un cliente che, al momento dell’abolizione del regime di tutela del consumatore, non abbia ancora scelto il proprio fornitore sul libero mercato.

Alcune associazioni di consumatori pensano che questi clienti debbano essere assegnati alle varie compagnie attraverso una gara che garantisca la minimizzazione dei prezzi dell’energia elettrica. Questa ipotesi è fortemente contrastata da Utilitalia, poiché teme una perdita per le imprese associate di quote di mercato a favore delle grandi partecipate pubbliche o delle nuove entranti, a loro volta avvantaggiate da strutture più snelle e quindi con costi fissi inferiori.

Inoltre, i sindacati dei lavoratori delle compagnie elettriche sono contrari a questa ipotesi asserendo che le gare possano causare cambiamenti troppo drastici e repentini al settore, portando ad effetti dannosi per i lavoratori nel breve periodo.Per quanto riguarda l’ultimo tema, Utilitalia è contraria anche alla Riduzione dell’integrazione verticale, in particolare per quanto riguarda il brand unbundling in termini di distribuzione e vendita dell’elettricità. Questa ipotesi, infatti, diminuirebbe per le imprese associate il vantaggio legato alla reputazione del brand, specialmente nei mercati locali. Di parere contrario l’Antitrust e le compagnie elettriche non storiche che sottolineano come il brand unbundling consenta di rimuovere una delle più grandi barriere d’entrata esistenti nel mercato elettrico.

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L’atteggiamento dei partiti

Dopo aver analizzato le posizioni degli stakeholder principali, gli autori si sono concentrati sugli interventi dei diversi partiti durante la discussione e, soprattutto, nella fase emendativa.

Per ogni partito è stato calcolato il coefficiente F/T, dove F rappresenta la quota di emendamenti presentati per ciascun tema dal partito e T il numero totale di emendamenti presentati da ogni partito. Dalla Figura 3 è possibile derivare che l’orientamento finale di alcuni partiti su ciascun tema non è stato coerente con gli emendamenti precedentemente presentati dai propri parlamentari.

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Questo interessante risultato può essere attribuito ad un cambiamento di orientamento nella fase legislativa ma anche alle posizioni eterogenee all’interno dei partiti stessi, risultando in emendamenti contrari alla linea ufficiale del partito di appartenenza.In altri casi, gli emendamenti favorevoli ad un dato tema espressi da partiti di opposizione possono risultare in una posizione finale contraria. Ciò può essere attribuito al malcontento per l’approdo di una legge non performante o per ragioni strategiche intese a connotare il loro più totale disaccordo con una proposta della maggioranza di governo.

Rispetto alla prima issue, tutti i partiti di opposizione hanno mostrato di essere contrari all’Abolizione del regime di tutela del consumatore, sia mediante emendamenti sia mediante voto in Assemblea. Il PD, partito di maggioranza, ha infine votato a favore dell’abolizione, nonostante avesse principalmente presentato emendamenti contrari. Questo comportamento si deve rapportare alle diverse anime che coesistono dentro il PD, sia perché alcuni parlamentari sono vicini ai sindacati che – come visto in precedenza – sono contrari a questa proposta sia perché altri sono legati a Bersani, il quale è stato proprio il Ministro che ha istituito il regime di tutela del consumatore.Una simile situazione si è verificata anche per il secondo tema Termine del regime di tutela del consumatore.

In questo caso, la varietà degli emendamenti presentati dai partiti di governo è dovuta soprattutto al fatto che il testo approvato in prima lettura alla Camera dei Deputati prevedeva alcune precise condizioni per la fine del regime di tutela. Nella versione approvata poi al Senato, questi requisiti sono stati ammorbiditi, legando l’abolizione del regime di tutela solo all’adattamento della legislazione a quelle condizioni. In questo modo, il rischio di posticipare l’abolizione del regime veniva contenuto e la massima certezza dello sviluppo del mercato veniva garantita ai consumatori. Questa posizione è stata contrastata in toto dai partiti di opposizione, fatta eccezione per alcuni rappresentanti del centro-destra, vicini agli interessi degli operatori di mercato.Per quanto riguarda il Ruolo dell’Acquirente Unico, le posizioni dei partiti sono state molto più omogenee rispetto agli emendamenti presentati dai membri dei partiti rispetto ai nuovi compiti per questa società, una volta che avesse perso il suo core business come piazza di negoziazione. I partiti hanno mostrato di essere più d’accordo sul quarto tema, il Format standard di presentazione delle offerte di energia elettrica. Quasi tutti gli emendamenti presentati sono a favore di questo punto, eccetto per l’opposizione di centro-destra.

Al contrario, in merito alla questione delle Gare di assegnazione si è sviluppata una dinamica articolata, discussa solo in seconda lettura alla Camera dei Deputati. Questo perché, mentre i partiti di centro-destra hanno mostrato una stabile tendenza favorevole al riguardo, il PD era diviso. Alcuni esponenti del PD, partendo dal presidente della Commissione industria, Commercio e Turismo del Senato, erano a favore di gare competitive che facilitassero il rafforzamento delle imprese più qualificate e riducessero la quota di mercato degli operatori storici. Questo orientamento, prevalso nella prima versione del testo, è stato poi ribaltato, forse per timore di cambi troppo repentini nella struttura di mercato, come evidenziato dagli operatori storici e dai sindacati. Inoltre, i partiti di opposizione hanno espresso il loro disaccordo, nonostante il M5S avesse presentato una serie di emendamenti a favore, principalmente finalizzati a ridurre la quota di mercato dell’operatore principale (ENEL).

Infine, per quanto riguarda l’ultima issueRiduzione dell’integrazione verticale, il M5S ha mostrato incoerenze simili.

Agli emendamenti a favore di questo tema è infatti seguito un voto finale negativo, motivato dal fatto che la soluzione adottata dalle forze di maggioranza non fosse capace di risolvere il problema. Simili inconsistenze sono state messe in campo anche dai partiti di opposizione del centro-destra, mentre altri partiti hanno dimostrato un’accordanza più forte tra emendamenti e voto finale in Assemblea.

Vincitori e vinti

Combinando i risultati ottenuti dalle posizioni degli stakeholder e dagli interventi normativi dei vari partiti, si possono rilevare delle dinamiche interessanti. Contrariamente al passato, quando vi era una relazione chiara tra stakeholder e partiti politici, oggi questa convergenza è terminata, in parte anche per l’avanzamento del nuovo partito, il M5S, in un sistema tipicamente bipolare.

Questa situazione è confermata se confrontiamo le Figure 2 e 3, dalle quali emerge chiaramente che solo in alcuni casi vi è accordo o disaccordo perfetto tra partiti e stakeholder. In generale, i partiti della coalizione di governo esprimono un apparente accordo con le posizioni dell’Antitrust e di AIGET, quando in realtà, nel merito degli interventi emendativi, mostrano posizioni che coincidono di meno.Nello specifico, per quanto riguarda l’abolizione del regime di tutela, la scadenza del regime di tutela e il ruolo del’A.U. questi partiti esprimono opinioni vicine a quelle delle associazioni di compagnie elettriche e dissentono da quelle dei sindacati e di alcune associazioni di consumatori. Al contrario, in merito alla standardizzazione della presentazione delle offerte, gli stessi partiti hanno assunto posizioni radicalmente diverse a quelle delle compagnie e più vicine ai sindacati e ad alcune associazioni di consumatori.

Il M5S e la sinistra all’opposizione sono stati in totale accordo con l’AEEGSI e disaccordo con AIGET. Questi partiti sembrano più vicini alle posizioni dei sindacati e di alcune associazioni di consumatori mentre sembrano allontanarsi dalle compagnie elettriche.

Infine, l’opposizione di centro destra non ha dato ragione ad alcun stakeholder ma si è dimostrata fortemente in disaccordo con Antitrust AIGET. La loro posizione in merito all’abolizione del regime di tutela, alla scadenza del regime di tutela e al ruolo del’A.U. è vicina a quella di sindacati associazioni di consumatori, anche se potrebbe essere per ragionamenti di opposizione fine a sé stessa. Certamente, le posizioni sugli altri tre temi sono alquanto vicine a quelle delle compagnie.

Il testo finale della legge suggerisce che nessuno stakeholder sia riuscito a far prevalere completamente le proprie posizioni su quelle altrui.Le associazioni di compagnie elettriche hanno ottenuto l’abolizione del regime di tutela, la definizione per la data di scadenza dello stesso e il riesame del ruolo dell’Acquirente Unico. Tuttavia, hanno dovuto anche accettare l’imposizione di un format di offerte standard e la riduzione dell’integrazione verticale. In quanto all’assegnazione delle utenze senza fornitura, il testo finale della legge rivela gli interessi di alcune compagnie, a partire da Utilitalia, e dei sindacati. Questi ultimi hanno ottenuto una risposta alla sollecitazione fatta in merito alla standardizzazione della presentazione delle offerte, mentre hanno dovuto accettare l’abolizione del regime. Le associazioni di consumatori hanno ottenuto un risultato simile a quello dei sindacati, anche se la loro eterogeneità cambia la considerazione del risultato.

Molte delle proposte delle Autorità (AGCM AEEGSI) hanno avuto esito positivo, anche se l’individuazione del termine del regime di tutela condizionerà il futuro ruolo dell’AEEGSI.Dopo due anni e mezzo di dibattito in aula, il Parlamento italiano ha alla fine approvato la Legge annuale per il mercato e la concorrenza il 4 agosto 2017.

Nella riforma presa in esame in questa ricerca, stakeholder e partiti politici hanno lottato a lungo, specialmente sui sei temi relativi all’abolizione del regime di tutela, al transito degli utenti al libero mercato e alle operazioni di quest’ultimo. La Legge sulla concorrenza aveva posticipato al 1° gennaio 2019 l’entrata in vigore del regime di libero mercato per i servizi di luce e gas, prima previsto per il 30 giugno 2017, ma come ben sappiamo il termine è stato rinviato ulteriormente per due volte.

Proprio per questo motivo, questa analisi potrebbe favorire una migliore comprensione degli interessi degli stakeholder e sostenere lo sviluppo di alcune policy efficaci. Lo studio inoltre dimostra l’utilità di uno strumento innovativo per la stakeholder analysis che consenta non solo di mappare gli interessi di ciascuno, ma anche di capire come questi possano influenzare lo svolgimento di un iter legislativo.

In particolare, grazie all’adozione di questo metodo, gli autori sono stati in grado di sottolineare come le soluzioni relative ai temi più caldi vengano dallo scontro tra vari stakeholder, partiti politici e correnti di partito.Nei sistemi complessi, soprattutto in quelli dove la regolamentazione gioca un ruolo importante, la maggior parte degli investimenti strategici deve prendere in considerazione gli aspetti economici e politici della vicenda. Una gestione appropriata delle attività di Public Affairs consente ad un’organizzazione di sviluppare la strategia più efficace.

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